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行政處罰法大修行政執法權擬下沉 基層能否“接得住”

——“看得見”“管得了”后如何才能“管得好”

2020年08月11日 來源:法治日報作者:朱寧寧

8月1日開始,廣東省人民政府將部分縣級人民政府及其所屬行政執法部門行使的行政處罰權調整由鄉鎮人民政府和街道辦事處(以下簡稱鎮街)行使。此舉意味著鎮街可以其自身名義行使相關行政處罰權,實行綜合行政執法。

早在2016年,中辦國辦聯合印發的《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》,強調整合現有的站、所、分局力量和資源,由經濟發達鎮統一管理并實行綜合行政執法。而一直以來,怎樣才能既“看得見”“管得了”又“管得好”,是行政執法權下沉的焦點問題。

不久前,行政處罰法修訂草案提請全國人大常委會會議審議。此次修法備受關注,是現行行政處罰法自1996年頒布實施以來的首次全面調整。值得一提的是,根據基層整合審批服務執法力量改革要求,推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉,修訂草案專門增加規定:“省、自治區、直轄市根據當地實際情況,可以決定符合條件的鄉鎮人民政府、街道辦事處對其管轄區域內的違法行為行使有關縣級人民政府部門的部分行政處罰權。”

記者注意到,此次修訂草案擬將行政處罰權下放的規定,在分組審議時就引起了多位常委會委員的高度關注。而一些業內專家在接受《法治日報》記者采訪時也認為,行政處罰權下放值得肯定,但是一些傾向不容忽視,尤其是基層執法隊伍建設問題更是關鍵。如果解決不好基層執法力量薄弱的問題,基層很難真正“接得住”,最終可能會出現執法不到位,甚至導致權力濫用。

體現為基層治理賦權的精神

“強化鎮街的行政執法能力,符合近年來中央對執法重心下移和執法權下沉的要求。但應該看到,目前這項改革面臨著立法困境。”中國社會科學院法學研究所副所長、研究員李洪雷說。

據李洪雷介紹,盡管現行行政處罰法第二十條規定法律和行政法規可以另外作出規定,但是法律、行政法規屬于中央立法。由于我國東中西部的鎮街情況差別非常大,因此中央立法很難對鄉鎮街道的執法權作出統一規定。因此,目前實踐中,一些地方的做法是根據現行行政處罰法第十六條關于相對集中處罰權的規定,即“國務院或者經國務院授權的省級人民政府,可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。

但對于這一做法是否適當一直有不同的看法。有觀點認為,行政處罰法第十六條中規定的行使有關行政機關處罰權的行政機關也必須同時符合第二十條規定的條件,即必須是縣級以上地方人民政府。行政處罰法第十六條的規定難以作為支持鄉鎮綜合執法的規范基礎。因此,需要為鎮街等綜合執法權提供更為堅實的法律基礎。

李洪雷認為:“從我國的憲法體制來看,鄉鎮政府是由鄉鎮人大選舉產生、向鄉鎮人大負責的一級政府,其憲法地位比縣級政府的職能部門要高,應當賦予其足夠的行政執法權。街道作為區、縣政府的派出機關,具有綜合性行政職能,承擔行政執法權體現了行政一體原則的要求。”

在李洪雷看來,目前修訂草案的規定總體而言是值得肯定的。一方面體現了執法權下移、為基層治理賦權的原則和精神,有利于解決實踐中片面強調守土有責、責任下移而權力不下放,給街道鄉鎮政府帶來的困境;另一方面又考慮到我國各地區發展不平衡的客觀現狀,由省級政府根據當地實際情況決定是否授權以及授權的具體條件和范圍等等。

權力下放后隊伍建設是關鍵

“將行政處罰權下放到基層無疑是有好處的,但必須要考慮鎮街的能力。”在清華大學法學院教授余凌云看來,行政執法權下沉后,一個不容忽視也是比較容易出問題的地方,就是鎮街的執法隊伍建設問題。

“行政綜合執法改革之前,不同職能部門都有各自的執法隊伍,只是沒有進行整合而已,改革后主要就是解決隊伍的磨合問題。但行政執法下沉到鎮街后,有一些傾向不容忽視。”余凌云說。

余凌云具體分析指出:一是上級出現“懶政”傾向的問題。一些上級部門把本來應該由其承擔的執法任務都交給鎮街,并美其名曰為“權力下放”。這就容易出現“上頭啥都不干而下頭忙得要死”的現象,基層不堪重負之下最終便會出現執法不到位的結果。二是鎮街能否“接得住”的問題。權力下沉前,執法部門各自負責分管一片,可能會出現“管得了”但“看不見”現象。權力下放后,很多問題直接由基層處理,這樣雖然很“接地氣”,不但能“看得見”也能“管得了”,但同時也會出現新的問題,即是不是能“管得好”?

余凌云強調說,“管得好”實際上涉及兩方面,一是看有沒有專門的執法隊伍,二是看相關執法人員的業務素質是不是到位。“應該看到,目前實踐中,有的鎮街執法水平確實不高,執法人員素質參差不齊,很容易出現亂作為的現象。”余凌云說。

必須堅持職權法定原則

“要實施好修訂草案這一新增規定,不僅需要執法權力下移,而且執法力量、執法資源也要下沉,人財物配置要向基層傾斜,以有效提高基層執法能力和水平,同時還要加強人大、法院、檢察院的監督以及政府內部監督,落實行政執法責任制和責任追究制度。”李洪雷說。

結合目前實踐情況,余凌云認為,如果將行政處罰權下沉到鎮街還要進行控制。首先,必須堅持職權法定原則,行政機關不能將法律授予其的權力隨便以委托等方式下放到基層鄉鎮街道,須經過嚴格審批,并且是一定級別的行政機關批準才可以。如果采取規章的方式授權,則要按照規定舉行聽證會等聽取意見,并向制定機關說明理由。其次,鎮街有沒有能力“接得住”要量力而行。鎮街能力不足的問題可以通過建立一些機制比如互動機制去解決。這就意味著有些問題不見得鎮街“看得見”就一定要親自去管,而是可以發現問題后向上報,這就可以解決所謂的“看得見”卻“管不了”的問題。

余凌云還特別指出,行政處罰權下沉必須要有上位法的依據。“目前修訂草案規定由省、自治區、直轄市根據當地實際情況來決定符合條件的鄉鎮街道行使部分行政處罰權。這等于把控制權交到了省級政府手里,還是比較符合實際的。建議再增加一款,即根據法律、法規、部門規章的規定,行政機關可以將行政處罰權委托給鄉鎮人民政府、街道辦事處。這樣就為處罰權下沉提供了明確的法律依據”。

【責任編輯:范蓉】

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